Czy (i jakie) środki prawne przysługują mieszkańcom?

Problem może stanowić nie tylko przyjęcie przez radę gminy wadliwego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi – w poprzednim artykule omówiłam kwestię ewentualnych kroków prawnych, jakie podjąć można w takiej sytuacji – lecz również brak realizowania przez organ wykonawczy gminy zawartych w tym akcie przepisów. Czy tego rodzaju bezczynności można w jakiś sposób przeciwdziałać?

Zacznijmy od tego, że jedynym przepisem „wykroczeniowym”, który nawiązuje w jakikolwiek sposób do kwestii wykonywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest art. 11 ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się bowiem wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a, czyli na podstawie uchwalonego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Za naruszenie tego zakazu – stosownie do art. 37 u.o.z. – grozić może kara aresztu albo grzywny.

Brak jest jednocześnie przepisu, który za wykroczenie uznałby wprost brak realizacji przez organ wykonawczy gminy każdego z zapisów uchwalonego przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

Czytając poniższy tekst proszę pamiętać, że nie stanowi on porady ani opinii prawnej, a wskazane poniżej kroki prawne niekoniecznie muszą sprawdzić się w każdej sytuacji faktycznej. Post ten ma charakter edukacyjny.

Wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami powierza się wójtowi (burmistrzowi bądź prezydentowi miasta), czyli organowi wykonawczemu gminy – zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie wójt wykonuje uchwały rady gminy. Jeżeli zatem poszczególne zapisy programu nie są w praktyce realizowane, można wystosować skargę na jego działalność (a w zasadzie jej brak, czyli zaniechanie) do rady gminy. Stosownie do art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta. Taka skarga nie jest jednak tożsama ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale wnoszona jest w trybie, o którym mowa w Dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego (czyli w tzw. trybie skarg i wniosków). W związku z tym, niezależnie od rezultatu jej rozpatrzenia, skarżący zostanie jedynie zawiadomiony o sposobie jej załatwienia i nie będzie przysługiwał mu żaden środek zaskarżenia (nawet, jeżeli wynik skargi będzie niekorzystny dla wnoszącego skargę).

Następnie, jeżeli sposób załatwienia skargi nie jest pozytywny dla skarżącego, rozważyć można skargę na działalność rady gminy do wojewody (jako „substytut zaskarżenia” samego rozstrzygnięcia).

Kolejną – teoretyczną i hipotetyczną – opcją jest próba skonstruowania skargi na bezczynność wójta (burmistrza bądź prezydenta miasta) na gruncie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, czyli z uwagi na fakt, że organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Jak wskazuje się w doktrynie, „czynności, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy”* – oznacza to, że za czynności nakazane prawem mogłyby być uznane również czynności nakazane programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi, gdyż ten w orzecznictwie od lat uznawany jest za akt prawa miejscowego**.

Pojawia się jednak pytanie, czy brak realizacji któregokolwiek z zapisów programu mógłby zostać uznany za wyczerpujący przesłanki bezczynności organu wykonawczego gminy. W jednym z rozstrzygnięć WSA w Szczecinie*** odrzucił podobną skargę uznając, że czynności (skarga dotyczyła braku odłowienia i dokonania sterylizacji wolno żyjącej kotki), które miałby podejmować organ wykonawczy gminy, dotyczące wykonywania uchwalonego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi „nie stanowią czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1. u.s.g.”, bowiem są to jedynie czynności „wykonawcze”, wtórne „do zadań ustalonych przez Radę Gminy w zakresie wynikającym z ustawy”.  Sąd uznał te czynności za „środek realizacji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o ochronie zwierząt i przepisów prawa miejscowego”. Jest to jednak na ten moment orzeczenie nieprawomocne.

W mojej ocenie, za nakazaną prawem czynność z zakresu administracji publicznej uznać mogłoby próbować się podpisanie umowy ze wskazanym w programie schroniskiem, gabinetem weterynaryjnym czy przedsiębiorcą, który miałby być odpowiedzialny za odławianie bezdomnych zwierząt. Bezczynność w przedmiocie podpisania takiej umowy uniemożliwiałaby w istocie faktyczne sprawowanie opieki nad bezdomnymi zwierzętami w gminie. To wójt, jako organ wykonawczy gminy, ma przy tym za zadanie wykonać uchwałę, a więc i zapewnić ciągłą realizację przyjętych w niej regulacji poprzez zawarcie odpowiednich umów. Jeżeli natomiast chodzi o sam fakt kwestionowania prawidłowości zawartej już umowy, sprawa taka generalnie nie będzie mieścić się w kognicji sądów administracyjnych****.

Problem jaki może się pojawić przy skardze opartej o art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest kwestia wykazania interesu prawnego przez skarżącego. Skarga bowiem przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny został naruszony bezczynnością organu gminy*****. Pozostaje to kwestią argumentacji w konkretnej sprawie, przy czym brak jest w tym zakresie orzecznictwa, które mogłoby posłużyć za podstawę do praktycznego omówienia tego problemu.

O tym, czy interes prawny lub uprawnienie organizacji społecznej może zostać naruszone samą (wadliwą) uchwałą w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi pisałam w jednym z niedawnych postów:

Kto może zaskarżyć program opieki nad zwierzętami bezdomnymi?

Ostatnim pytaniem, jakie możemy sobie zadać w kwestii ewentualnej odpowiedzialności za brak realizacji zapisów programu opieki nad zwierzętami jest to, czy osobie piastującej urząd wójta może grozić za ten czyn (a w zasadzie zaniechanie) odpowiedzialność karna. Hipotetycznie organy ścigania rozważyć w konkretnym przypadku mogłyby odpowiedzialność z art. 231 § 1 k.k., czyli za przęstepstwo niedopełnienia obowiązków, działając na szkodę interesu publicznego. Taka ewentualna odpowiedzialność byłaby już jednak uzależniona od spełnienia wszystkich znamion, zarówno strony przedmiotowej, jak i podmiotowej, określonych w art. 231 § 1 k.k., a więc należałoby tę kwestię rozpatrywać w konkretnym stanie faktycznym, a nie w oderwaniu od rzeczywistej sprawy.

Jak mówiłam w wywiadzie dla jednego z internetowych portali informacyjnych,

„Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest najczęściej pozostawiony do wykonania organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta). Jeżeli obowiązki te nie są wykonywane, mieszkańcy zawsze mogą złożyć skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez ten organ albo przez jego pracowników. W bardzo skrajnych przypadkach, jeżeli funkcjonariusz publiczny (którym jest m.in. wójt) nie dopełnia obowiązków i działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, mogą – hipotetycznie – pojawić się również znamiona tzw. przestępstwa urzędniczego (art. 231 k.k.)”.

* A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101(a), teza 7;

** Zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 100, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710;

*** Postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Sz 93/24, LEX nr 3848893;

**** Zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 385/12, LEX nr 1142516;

***** Por. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101(a), 1. Przedmiot skargi na czynności prawne lub faktyczne; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101(a), teza 12.