Corocznie, do dnia 31 marca, każda rada gminy powinna w drodze uchwały przyjąć program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Elementem procedury jego uchwalania jest m.in. przekazanie projektu programu do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Choć opinie te nie są wiążące, organizacje prozwierzęce mają możliwość zwrócenia organowi uwagi na zauważone przez siebie błędy i wady w projekcie programu.

Po uchwaleniu przez radę gminy uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wójt (burmistrz/prezydent miasta) przedkłada właściwemu wojewodzie jej treść w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia.

Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka wojewoda w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia przez organu wykonawczego gminy.

Zdarza się jednak, że wojewoda nie stwierdzi nieważności uchwały pomimo jej sprzeczności z prawem. Czy to oznacza, że uchwała jest prawidłowa?

Nie do końca. Generalnie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogą być bowiem zaskarżane do sądu administracyjnego przez podmioty, których „interes prawny lub uprawnienie” zostały naruszone. Co to oznacza i jakim podmiotom przysługuje takie prawo w omawianym przypadku?

Uchwałę w sprawie przyjęcia programu może zaskarżyć prokurator.

Analizując orzecznictwo w zakresie programów zauważyć możemy, że faktycznie w przeważającej części rozstrzygnięcia sądów administracyjnych zapadają w tej sprawie w konsekwencji zaskarżenia uchwał właśnie przez prokuratorów (zob. przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z 13.04.2023 r., sygn. akt II SA/Sz 145/23; wyrok WSA w Kielcach z 31.01.2024 r., sygn. akt II SA/Ke 735/23).

Czy również organizacja społeczna może zaskarżyć program opieki nad zwierzętami bezdomnymi?

W tym zakresie w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwne poglądy. Żeby jednak odpowiedzieć na postawione wyżej pytanie, trzeba najpierw ustalić czy organizacja społeczna ma własny, indywidualny i konkretny interes prawny lub uprawnienie, które mogą zostać naruszone taką uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą”. Skarga ta nie może być składana więc w interesie publicznym, ponieważ nie ma charakteru actio popularis (zob. wyrok NSA z 10.02.2015 r., sygn. akt l OSK 2349/14), a w związku z tym skarżący każdorazowo powinien wykazać związek pomiędzy jego indywidualną sytuacją prawną a uchwałą, którą skarży.

Z jednej strony uznaje się, że taka uchwała nie dotyczy interesu prawnego organizacji, a wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji. Sam fakt, że statutowym celem działania organizacji jest ochrona zwierząt nie daje przy tym organizacji prozwierzęcej legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały rady gminy dotyczącej programu.

Wprawdzie w zakresie możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt, a nie samego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi (czyli w starym stanie prawnym), w taki sposób wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku Wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 338/05). Podobne zapatrywania wyraził następnie NSA, który wskazał, że brak jest „możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji” i nie zmienia tego fakt, że „w interesie mieszkańców leży nie tylko ochrona i los bezdomnych zwierząt, lecz również zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom przed atakami bezdomnych psów” (wyrok z dnia 12.05.2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05).

Z drugiej, natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „Ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą” (wyrok z dnia 12.06.2007 r., sygn. akt II OSK 339/07). Sąd uznał więc, że fundacja ma prawo do zaskarżania uchwały w sprawie programu, której nie opiniowała i której zarzuca naruszenie prawa. Podobne rozstrzygnięcie wydał WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 8.01.2016 r., sygn. akt II SA/Gl 740/15).

Na uwagę zasługuje również uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 13.09.2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 398/16). Sąd stwierdził w nim, że „zwierzęta (…) posiadają prawa podlegające ochronie” i oczywiście są częścią świata przyrody. Ich ochrona jako części świata przyrody została wyodrębniona do osobnego aktu, jakim jest ustawa o ochronie zwierząt, ze względu na ich „specjalny status prawny”. Dalej zawarto jeszcze tezę, że „w przypadku zwierząt mamy do czynienia ze szczególnym przedmiotem regulacji prawnych, żywą czującą istotą, lecz niezdolną oczywiście do samodzielnego działania w sferze prawa, czyli adresowanej do ludzi”, co prowadzić musi do wniosku, że „zwierzę, mające prawnie status specjalny w odniesieniu do innych wytworów przyrody, jest zdane w zakresie ochrony swoich praw wyłącznie na ludzi”.

Sąd zgadzając się z wykładnią interesu prawnego warunkującego legitymację skargową, tj. koniecznością każdorazowego wykazania własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone skarżoną uchwałą wskazał jednak, że „pogląd ten ulegać winien pewnej adaptacji w sytuacji szczególnej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie; mianowicie gdy formą prawną organizacji jest forma fundacji, oraz gdy statutowym celem fundacji jest ochrona zwierząt”. Zwierzę bowiem „jest zdane w zakresie ochrony swoich praw wyłącznie na ludzi. Nie jest to oczywiście powód do zmiany wykładni art. 101 u.s.g. w przypadku takiej fundacji, a tylko, w przekonaniu Sądu orzekającego – do wykazania pewnej przychylności przy jej dokonywaniu, ze względu na wskazaną aksjologię”.

Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu przez WSA w Krakowie było uznanie, że interes prawny w zaskarżeniu programu w tej konkretnej sprawie wynikał z art. 5 ustawy o fundacjach i ze statutu organizacji. Jeżeli bowiem fundacja, jak ustalił Sąd, „realizuje swoje cele m.in. przez podejmowanie działań mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie bezdomności zwierząt – przede wszystkim poprzez m.in. podejmowanie stosownych kroków prawnych w przypadku naruszenia przez gminy obowiązków związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywania”, a „skarżona uchwała nie przewiduje żadnych konkretów między innymi w zakresie miejsc, gdzie przewozi się zwierzęta oraz osób odpowiedzialnych za ich wyłapywanie i opiekę weterynaryjną, to uniemożliwia to przewidziane statutem podjęcie kroków prawnych przez Fundację”, co świadczy o naruszeniu interesu prawnego fundacji. W ocenie Sądu, „podjęcie zbyt ogólnej w treści uchwały przez Radę Gminy (…) narusza wprost możliwości prawnego działania Fundacji […] określone w statucie, co przesądza o istnieniu aktualnego, bezpośredniego naruszenia interesu prawnego Fundacji, skoro ogranicza jej uprawnienie”.

Co w praktyce wynika z powyższych wyroków?

To, czy legitymacja organizacji społecznej do zaskarżenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zostanie „zaakceptowana” przez sąd administracyjny w dużej mierze zależy od konkretnej sprawy i poglądu, za którym opowie się skład orzekający. Analizując orzecznictwo można postawić tezę, że w ostatnich latach organizacje społeczne praktycznie zostawiają pole do działania w tym zakresie prokuratorom, których legitymacja jest jednoznaczna, pomimo istniejącej linii orzeczniczej faktycznie dopuszczającej takie prawne działanie organizacji. Zastanowić należałoby się nad przyczyną takiego stanu rzeczy, zwłaszcza w kontekście tendencji sądów do stwierdzania nieważności uchwał w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi.